2006/06/01
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近期，我們對(duì)酒泉市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況進(jìn)行了調(diào)查和分析, 農(nóng)民離土創(chuàng)業(yè)意識(shí)逐步增強(qiáng),加快土地流轉(zhuǎn)、促進(jìn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)、實(shí)現(xiàn)土地資源和勞動(dòng)力合理配置成為現(xiàn)階段提高勞動(dòng)生產(chǎn)率和土地產(chǎn)出率、增加農(nóng)民收入的必然趨勢(shì)。
一、總體情況和主要特點(diǎn)
截止2005年底,全市農(nóng)村實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶有14.45萬(wàn)戶,承包耕地面積154.74萬(wàn)畝,其中流轉(zhuǎn)土地面積40804畝,共涉及農(nóng)戶13187戶,分別占到總承包耕地面積的2.6%和農(nóng)戶總數(shù)的9.1% 。主要表現(xiàn)出以下特點(diǎn) :
1 、土地流轉(zhuǎn)形式多樣。全市土地流轉(zhuǎn)主要以轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、租賃等形式為主 , 其中轉(zhuǎn)包 8060 畝、占 19.7%,轉(zhuǎn)讓 21390畝、占52.4%,互換 7172 畝、占 17.7%, 租賃 4178 畝、占 10.2% 。股份合作、招標(biāo)承包、一次性出讓等新的流轉(zhuǎn)形式正在探索之中。敦煌市肅州鎮(zhèn)祁家橋村將60畝承包地和190畝集體 " 三荒地 " 一次性出讓給天河渡假村項(xiàng)目方,項(xiàng)目方以每畝承包地2萬(wàn)元付給農(nóng)戶安置補(bǔ)償費(fèi),以每戶1萬(wàn)元付給村集體土地補(bǔ)償費(fèi),農(nóng)戶和集體土地出讓收入總額達(dá)到 589 萬(wàn)元, 農(nóng)戶仍可在該項(xiàng)目的設(shè)施農(nóng)業(yè)觀光園以反租倒包形式種植葡萄,畝均比流轉(zhuǎn)前增收400元,村上則利用集體收入為農(nóng)戶免費(fèi)安裝了程控電話、有線電視、統(tǒng)一參加了新型農(nóng)村合作醫(yī)療,興辦和改造了一批公益設(shè)施,取得了很好的效果。另外, 隨著農(nóng)業(yè)稅全面取消,農(nóng)民更為珍視土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),無償或只象征性收取一定收益的轉(zhuǎn)包和轉(zhuǎn)讓等形式逐漸減少,新增流轉(zhuǎn)面積主要以租賃為主,租金形式也由收取一定數(shù)量的糧食或其它產(chǎn)品轉(zhuǎn)向以直接收取現(xiàn)金為主。
2 、土地零星流轉(zhuǎn)和集中流轉(zhuǎn)并存。我市土地流轉(zhuǎn)目前雖然以零星流轉(zhuǎn)為主,但也不乏一些有組織集中土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)的典型。零星流轉(zhuǎn)方面,主要與農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移緊密相聯(lián) ,子女在城市實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)戶,舉家遷入城市的一般以" 賣房 " 的形式連同承包地一次性出讓;在城市從事二、三產(chǎn)業(yè)有了穩(wěn)定收入來源的農(nóng)戶,目前還在農(nóng)村居住的只留部分“ 口糧田 ”, 有的把土地出租收取一些租金或糧食。集中流轉(zhuǎn)方面 , 主要在城郊農(nóng)民市場(chǎng)化意識(shí)較高的地方 , 肅州區(qū)泉湖鄉(xiāng)四壩村集中11 戶農(nóng)戶的 46.3 畝土地 , 并組織村民搞 好水、電、路 “ 三通 ” 服務(wù) , 整體向四川種植能人出租發(fā)展溫室蔬菜產(chǎn)業(yè) , 現(xiàn)已形成了一定規(guī)模 ; 敦煌市楊家橋鄉(xiāng)月牙泉村 , 發(fā)揮鄰近鳴沙山·月牙泉風(fēng)景區(qū)的地域優(yōu)勢(shì) , 由村上引入承包人 , 租用農(nóng)戶承包地 47 畝、集體林場(chǎng)地100多畝,統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)農(nóng)家樂園,發(fā)展旅游經(jīng)濟(jì),顯示了良好的發(fā)展前景。這充分說明 , 二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展快、勞務(wù)輸出組織好、農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)路子寬的地方 , 農(nóng)民主動(dòng)流轉(zhuǎn)土地、離鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的積極性相對(duì)較高。
3 、土地流轉(zhuǎn)效果初步顯現(xiàn)。調(diào)查中基層干部群眾普遍認(rèn)為,土地流轉(zhuǎn)對(duì)于轉(zhuǎn)出土地的承包戶來說,不僅可以擁有長(zhǎng)期穩(wěn)定的土地收益,還能安心外出打工,增加勞務(wù)收入;對(duì)于轉(zhuǎn)入土地的經(jīng)營(yíng)戶來說,人均占有土地資源量增加,也可以通過規(guī)模經(jīng)營(yíng)增加收入。近年來,各縣市區(qū)的土地流轉(zhuǎn)收益根據(jù)地力不同都有不同程度的提高,金塔縣、安西縣、敦煌市三個(gè)棉花主產(chǎn)區(qū)土地流轉(zhuǎn)收益較高,特別是一些出租的土地,平均每畝年租金達(dá)到300-500元,其它縣市區(qū)平均在50-250元之間。部分村組圍繞發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)流轉(zhuǎn)土地,拉動(dòng)農(nóng)民增收的作用更為明顯。肅州區(qū)泉湖鄉(xiāng)四壩村出租的土地每畝年租金達(dá)到600元;敦煌市楊家橋鄉(xiāng)月牙泉村出租的土地每畝年租金達(dá)到1500-2500元,農(nóng)民還可就近在農(nóng)家園打工,月工資也在500百元以上。土地流轉(zhuǎn)使部分農(nóng)民在獲得土地收益的同時(shí),極大地解放了農(nóng)村勞動(dòng)力,勞務(wù)收入也大幅度提高。玉門鎮(zhèn)河西村通過土地流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力80多人,其中:從事建筑業(yè)的11人,戶均年純收入達(dá)到10萬(wàn)元;興辦建材、裝潢、木器加工等小企業(yè)的6人,戶均年純收入達(dá)到3萬(wàn)元;進(jìn)城經(jīng)商的16人,戶均年純收入1.5萬(wàn)元;外出務(wù)工的有 50 人左右 , 年人均純收入也在 5000元以上。
二、存在的問題及主要制約因素
從這次調(diào)查的情況來看, 目前全市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積不大,涉及面小,也不十分活躍,還存在一些突出的問題。一是土地流轉(zhuǎn)的手續(xù)不健全。調(diào)查中我們了解到 ,95% 以上的農(nóng)戶都是通過私下的口頭協(xié)議流轉(zhuǎn)土地,沒有簽訂書面合同,對(duì)承包戶、經(jīng)營(yíng)戶、村集體三方的權(quán)利、義務(wù)界定不明,一旦發(fā)生糾紛,調(diào)解缺乏依據(jù)。二是土地流轉(zhuǎn)范圍比較小。主要發(fā)生在本村親戚之間、鄰居之間或者要好的本村居民之間,大多以村內(nèi)流轉(zhuǎn)為主,向科研單位、企業(yè)和村外人員流轉(zhuǎn)的不足 10% 。三是土地規(guī)�；�(jīng)營(yíng)程度不高。目前,全市50 畝以上的規(guī)模經(jīng)營(yíng)戶有 268戶 ,100畝以上的規(guī)模經(jīng)營(yíng)戶有213戶,大部分是農(nóng)戶前些年開荒或者承包、租賃村組集體和國(guó)有土地形成的,通過農(nóng)戶間相互流轉(zhuǎn)土地形成的規(guī)模經(jīng)營(yíng)戶不到15%�？偟膩碚f,我市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)還處在一個(gè)分散的、自發(fā)的、不規(guī)范的階段,不能很好地適應(yīng)加快建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的新要求。
主要存在以下幾方面的制約因素 :
1 、傳統(tǒng)思想觀念的束縛。我市土地收益相對(duì)較高,農(nóng)民戀土情結(jié)較為嚴(yán)重 , 加之農(nóng)業(yè)稅全面取消后 , 土地收益又有提升,農(nóng)民把土地看的更加珍貴。特別是部分二輪承包以后私下轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)民,又開始收回原有承包地自己耕種 ；部分農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)政策心存誤解,有的認(rèn)為土地流轉(zhuǎn)就是對(duì)承包地的重新調(diào)整,也有的怕轉(zhuǎn)出土地不在 “ 自已手”，政策一變失去承包權(quán) , 就會(huì)沒有 “ 依靠 ”、不 “ 安全 ”; 另外,大多數(shù)農(nóng)民小農(nóng)經(jīng)濟(jì)思想意識(shí)仍然比較嚴(yán)重,小富即安,投資興業(yè)怕?lián)L(fēng)險(xiǎn),務(wù)工經(jīng)商怕丟地權(quán),滿足于守土經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)狀。
2 、土地流轉(zhuǎn)機(jī)制不健全。中介服務(wù)組織尚未建立,土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)還沒有形成,流轉(zhuǎn)信息不暢,土地評(píng)價(jià)缺乏依據(jù),農(nóng)民咨詢沒有門路;鼓勵(lì)土地流轉(zhuǎn)的激勵(lì)機(jī)制尚未形成,沒有配套的政策措施;鄉(xiāng)村兩級(jí)引導(dǎo)和服務(wù)不到位,缺乏有效組織農(nóng)民“ 以地生財(cái)”的能力;鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村土地承包管理部門對(duì)土地流轉(zhuǎn)的管理和監(jiān)督職能也沒有完全落實(shí)到位。
3 、農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)空間小。一方面,我市工業(yè)和城市產(chǎn)業(yè)規(guī)模都比較小,吸納農(nóng)村勞動(dòng)力的能力有限；另一方面 ,就業(yè)環(huán)境仍不寬松,對(duì)于進(jìn)城創(chuàng)業(yè)的農(nóng)民還存在事實(shí)上的戶籍、保險(xiǎn)、就業(yè)、子女上學(xué)以及工資兌付等方面的問題,而且平均工資水平比較低,缺乏吸引力。另外,農(nóng)村勞動(dòng)力文化素質(zhì)偏低,轉(zhuǎn)移就業(yè)的能力較差,調(diào)查中農(nóng)民群眾普遍反映,目前針對(duì)農(nóng)民的職業(yè)培訓(xùn)、就業(yè)指導(dǎo)、維權(quán)服務(wù)等機(jī)制還不完善,要通過在城市和企業(yè)打工取得比經(jīng)營(yíng)土地更高的收益 , 難度仍然較大。
4 、農(nóng)村社會(huì)保障跟不上。由于農(nóng)村的養(yǎng)老、醫(yī)療、社會(huì)救助等社會(huì)保障體系不健全,農(nóng)民主要還是依靠土地收入解決看病、上學(xué)、養(yǎng)老等問題,普遍把土地作為最基本的生活保障來看待,對(duì)于流轉(zhuǎn)土地存在后顧之憂。特別是部分年齡較大的農(nóng)民,盡管已經(jīng)沒有精力和能力經(jīng)營(yíng)好承包地,但寧肯粗放經(jīng)營(yíng),也不愿將土地流轉(zhuǎn)出去。
三、加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的幾點(diǎn)建議
目前,我市正處在由傳統(tǒng)分散型農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代集約型農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時(shí)期,一方面要堅(jiān)決落實(shí)中央關(guān)于土地承包期再延長(zhǎng) 30年不變的政策,確保家庭承包經(jīng)營(yíng)制度長(zhǎng)期穩(wěn)定,這是土地流轉(zhuǎn)的基本前提；另一方面要適應(yīng)發(fā)展需要,堅(jiān)持依法、有償、自愿流轉(zhuǎn)的原則,適時(shí)促進(jìn)農(nóng)村土地加速流轉(zhuǎn),努力增加農(nóng)民收入。
1 、加強(qiáng)對(duì)土地流轉(zhuǎn)必要性的宣傳。要讓基層的干部群眾認(rèn)識(shí)到 , 土地不僅僅是農(nóng)民就業(yè)和生存的手段,更是一筆龐大的資產(chǎn) , 加快土地流轉(zhuǎn)正是合理利用這一資產(chǎn)、增加要素收入的有效手段。要充分利用廣播、電視、報(bào)刊等各種媒體,大力宣傳有關(guān)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)和通過流轉(zhuǎn)土地增收致富的典型,讓農(nóng)民了解政策,消除誤解,放心流轉(zhuǎn)土地。同時(shí)，要提高基層干部“ 以地生財(cái)”的意識(shí),引導(dǎo)農(nóng)民群眾提高組織化程度,增強(qiáng)集中土地、運(yùn)作土地的能力。
2 、堅(jiān)持因地制宜、分類指導(dǎo)。充分發(fā)揮城郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)的地緣優(yōu)勢(shì),引導(dǎo)農(nóng)民集中土地,積極發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)和高效農(nóng)業(yè)；依據(jù)各地產(chǎn)業(yè)特色,引導(dǎo)農(nóng)戶向產(chǎn)業(yè)化龍頭、種養(yǎng)大戶有償轉(zhuǎn)讓土地經(jīng)營(yíng)權(quán),壯大特色產(chǎn)業(yè)規(guī)模;積極鼓勵(lì)外出務(wù)工又不愿放棄土地的農(nóng)民,采取各種形式依法把承包地流轉(zhuǎn)到種養(yǎng)大戶手中。 同時(shí) , 從“方便生產(chǎn)、提高效率”的角度出發(fā),積極引導(dǎo)同村同組農(nóng)戶以互換形式加快土地集中,改變目前土地布局過小、過散、過亂的問題，切實(shí)提高耕種效率。
3 、建立健全土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)機(jī)制。要按照“流轉(zhuǎn)形式多樣化、運(yùn)作方式市場(chǎng)化、實(shí)施程序合法化、流轉(zhuǎn)合同規(guī)范化” 的要求 , 建立健全土地流轉(zhuǎn)各項(xiàng)機(jī)制。 一是規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序,土地流轉(zhuǎn)必須簽訂規(guī)范的流轉(zhuǎn)合同,實(shí)行登記制度,由村委會(huì)備案,鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地承包管理部門登記。二是強(qiáng)化管理服務(wù),鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地承包管理部門要及時(shí)向農(nóng)民提供規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)合同文本, 建立完善土地檔案,妥善處理土地流轉(zhuǎn)糾紛。三是培育和發(fā)展土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織,健全完善土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng),積極開展土地流轉(zhuǎn)供求登記、信息發(fā)布、土地評(píng)估、政策咨詢等服務(wù)工作。四是土地主管部門要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)督,防止以流轉(zhuǎn)土地為名改變土地的農(nóng)業(yè)用途。
4 、制定鼓勵(lì)土地流轉(zhuǎn)的政策措施。進(jìn)一步明確土地權(quán)屬, 允許農(nóng)戶把土地作為要素在市場(chǎng)上依法自由流轉(zhuǎn),促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素優(yōu)化組合,保障農(nóng)民權(quán)益。建立土地流轉(zhuǎn)扶持資金,對(duì)于全部轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)戶給予一定的補(bǔ)助,扶持其進(jìn)城務(wù)工創(chuàng)業(yè); 對(duì)于引導(dǎo)農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地較多、增收效果顯著的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村給予適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì);對(duì)于通過轉(zhuǎn)包、租賃、入股等合作方式集中農(nóng)戶土地進(jìn)行規(guī)�；N植,并能切實(shí)帶動(dòng)農(nóng)戶增加收益的龍頭企業(yè)和種養(yǎng)大戶進(jìn)行重獎(jiǎng),并從扶持資金、稅收政策、技術(shù)指導(dǎo)等方面給予傾斜。
5 、加快推進(jìn)農(nóng)村富余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移。堅(jiān)持以轉(zhuǎn)移農(nóng)民、減少農(nóng)民促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。一要做大做強(qiáng)工業(yè)企業(yè)和城市產(chǎn)業(yè)。繼續(xù)堅(jiān)持招商引資,加大項(xiàng)目建設(shè)力度,擴(kuò)張企業(yè)規(guī)模,增加就業(yè)崗位;盡快研究建立企業(yè)最低工資標(biāo)準(zhǔn),并采取優(yōu)惠政策鼓勵(lì)企業(yè)更多地吸納當(dāng)?shù)剞r(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)。二要大力發(fā)展新型服務(wù)業(yè)。如餐飲娛樂、物流配送、旅游服務(wù)、產(chǎn)品推介等,引導(dǎo)城郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)、中心集鎮(zhèn)附近以及旅游景點(diǎn)沿線的農(nóng)民率先從土地上脫離出來。三要切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)村勞動(dòng)力職業(yè)技能培訓(xùn)。整合現(xiàn)有培訓(xùn)資源,采取多種培訓(xùn)方式,由財(cái)政負(fù)擔(dān)經(jīng)費(fèi)對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)行針對(duì)性培訓(xùn)，提高農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)的能力。四要繼續(xù)加大農(nóng)村勞動(dòng)力輸出力度。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)制度和勞動(dòng)力市場(chǎng),健全勞務(wù)協(xié)作機(jī)制和信息網(wǎng)絡(luò),建立長(zhǎng)期穩(wěn)定的勞務(wù)輸出基地,切實(shí)保障農(nóng)民工的合法權(quán)益,引導(dǎo)更多農(nóng)民在輸轉(zhuǎn)中實(shí)現(xiàn)勞務(wù)移民。
6 、逐步完善農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制。盡快把已經(jīng)放棄經(jīng)營(yíng)土地、進(jìn)入城市就業(yè)的農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系,實(shí)現(xiàn)與城鎮(zhèn)社保的對(duì)接,避免二次返鄉(xiāng) “ 與民爭(zhēng)地 ”。加大對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障的財(cái)政投入力度,探索建立農(nóng)村人口養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,進(jìn)一步擴(kuò)大新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度覆蓋范圍,促進(jìn)最低生活保障體系向農(nóng)村延伸,特別要加快解決55歲以上和已經(jīng)喪失勞動(dòng)能力人員的社會(huì)保障問題,讓他們放心的流轉(zhuǎn)土地。對(duì)于已經(jīng)流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)民,要引導(dǎo)他們從土地流轉(zhuǎn)收益中拿出部分資金,建立個(gè)人基本醫(yī)療和養(yǎng)老保險(xiǎn),提高自我保障能力。
（稿件來源：全國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)點(diǎn)甘肅省酒泉市發(fā)展改革委）
